城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定作為國(guó)土空間總體規(guī)劃的重要工作內(nèi)容，是貫徹落實(shí)“精明增長(zhǎng)”“緊湊城市”理念并落地實(shí)施的政策工具之一。當(dāng)前，省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃陸續(xù)批復(fù)或正在進(jìn)行審批，縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃加快推進(jìn)審批。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“怎么劃”已經(jīng)成為過(guò)去，進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)用地安排，即城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“怎么管”成為今后市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)施的重點(diǎn)。本文通過(guò)回顧城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定歷程，提出城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定過(guò)程中存在的問(wèn)題，以“問(wèn)題導(dǎo)向”為著眼點(diǎn)，淺談幾點(diǎn)對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理的思考。

一、 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定情況

（一）城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界概念

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是在國(guó)土空間規(guī)劃中劃定的，一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，完善城鎮(zhèn)功能、提升空間品質(zhì)的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開(kāi)發(fā)區(qū)等。

圖 1 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界示意圖（圖源：市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）附錄G城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定要求）

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)可分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)。城市、建制鎮(zhèn)應(yīng)劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，依法合規(guī)設(shè)立的各類開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)應(yīng)劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。其中，劃入城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地，市轄區(qū)一般不少于全域規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模80%，縣級(jí)一般不少于全域規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模90%。

（二）城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定歷程

通過(guò)梳理城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定相關(guān)政策文件，將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定大致劃分為三大階段。第一階段，2013年-2016年，由住建部門主導(dǎo)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定工作。2014年，在全國(guó)確定北京、沈陽(yáng)、上海、南京、蘇州、杭州、廈門、鄭州、武漢、廣州、深圳、成都、西安、貴陽(yáng)等14個(gè)城市作為首批試點(diǎn)城市。工作未在全國(guó)層面鋪開(kāi)。

第二階段，2017年-2022年3月，由自然資源部門主導(dǎo)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定工作。經(jīng)歷了各省份自主式探索城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定，到2021年7月全國(guó)“三區(qū)三線”試劃工作選取浙江、山東、廣東、江西、四川等5個(gè)試點(diǎn)省份，不斷總結(jié)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界試劃經(jīng)驗(yàn)，為在全國(guó)全面鋪開(kāi)“三區(qū)三線”劃定工作奠定基礎(chǔ)。

第三階段，2022年4月-11月，全面開(kāi)展“三區(qū)三線”劃定工作。自然資源部印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展“三區(qū)三線”劃定工作的函》，要求堅(jiān)持底線思維，以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，將“三區(qū)三線”作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。在此階段，劃定細(xì)則不斷修訂，最終形成在優(yōu)先劃好劃足耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、應(yīng)劃盡劃生態(tài)保護(hù)紅線的前提下，各省份按不超過(guò)2020年現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的1.3倍控制城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍，給予各省份統(tǒng)籌指導(dǎo)市縣劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的自主權(quán)。

圖 2 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定歷程示意圖（圖源：根據(jù)相關(guān)政策文件和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界實(shí)踐工作自繪）

（三）城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定結(jié)果分析

在廣東省、江西省以及陜西省等省份“三區(qū)三線”劃定細(xì)則的基礎(chǔ)上，結(jié)合縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)踐，簡(jiǎn)單闡述城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定不同之處。其中，廣東省城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定在結(jié)合現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，優(yōu)先將自然資源部下發(fā)截止2020年12月31日已經(jīng)備案，已依法批準(zhǔn)且落實(shí)占補(bǔ)平衡的報(bào)批數(shù)據(jù)，2021年以來(lái)報(bào)批數(shù)據(jù)，已發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)國(guó)有建設(shè)用地或國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證等范圍內(nèi)用地納入，再考慮重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以及預(yù)留發(fā)展空間布置增量規(guī)模。廣東省城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界全部為集中建設(shè)區(qū)，沒(méi)有硬性要求單一城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界圍合面積不小于10公頃，整體上相對(duì)分散。此外，明確在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外和村莊范圍外的允許新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積不超過(guò)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)非現(xiàn)狀建設(shè)用地的10%，設(shè)置相應(yīng)的正面準(zhǔn)入清單，并已經(jīng)落實(shí)到國(guó)土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)劃用地用海圖層。

江西省城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定與廣東省不同之處在于未全部將自然資源部下發(fā)截止2020年12月31日已經(jīng)備案，已依法批準(zhǔn)且落實(shí)占補(bǔ)平衡的報(bào)批數(shù)據(jù)，2021年以來(lái)報(bào)批數(shù)據(jù)納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。同時(shí)，規(guī)定單一城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界圍合面積小于10公頃地塊不多于3處。此時(shí)，為符合單一城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界圍合面積規(guī)則，部分公路用地必然會(huì)納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，存在變相影響城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界增量規(guī)模與用地布局，單一圍合城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界相對(duì)分散。

陜西省城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定與上述兩省份不同之處：城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界包括集中建設(shè)區(qū)、彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)。此外，下發(fā)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外村莊增量規(guī)模，并設(shè)置相應(yīng)的正面準(zhǔn)入清單。

結(jié)合三省份城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定實(shí)際工作，三省份擁有自主權(quán)范圍主要涉及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界分區(qū)、單一城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界圍合面積限制以及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外城鎮(zhèn)用地規(guī)模及準(zhǔn)入條件設(shè)置等。

二、 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定存在的問(wèn)題

（一）劃定細(xì)則中部分概念不清晰

以縣級(jí)為例，根據(jù)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界概念，劃入城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地一般應(yīng)不少于縣域規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的90%。根據(jù)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定細(xì)則，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)建設(shè)用地增量規(guī)模上限不得超過(guò)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的0.3倍。由于劃定細(xì)則沒(méi)有相關(guān)解釋，地方政府一般認(rèn)為現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模0.3倍的增量規(guī)模為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)集中建設(shè)區(qū)的增量規(guī)模，在實(shí)際劃定過(guò)程中將增量規(guī)模全部用盡。此時(shí)，存在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不明確的問(wèn)題。除部分省份，如廣東省明確在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外允許新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并下達(dá)了新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超過(guò)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)非現(xiàn)狀建設(shè)用地的10%的用地規(guī)模；尚有大多數(shù)省份在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定時(shí)未對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模作出相關(guān)規(guī)定，存在影響城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目布局的問(wèn)題。

（二）劃定細(xì)則彈性不足

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定作為“三區(qū)三線”劃定重要組成部分，在各省份自主試點(diǎn)以及全國(guó)試點(diǎn)的時(shí)間較長(zhǎng)，但全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)展到工作結(jié)束的時(shí)間較為緊張，劃定工作中存在部分疏漏問(wèn)題。在完全遵守劃定細(xì)則開(kāi)展工作過(guò)程中，表現(xiàn)出的是機(jī)械的技術(shù)層面的“數(shù)字游戲”，僅按照規(guī)則依據(jù)自然資源部下發(fā)的現(xiàn)狀建設(shè)用地、納入部系統(tǒng)備案已依法批準(zhǔn)建設(shè)用地以及短時(shí)間內(nèi)謀劃的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，把增量規(guī)模落實(shí)，未有時(shí)間充分論證城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界尤其是增量規(guī)模的“好用、實(shí)用、管用”，存在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界不規(guī)則、分割權(quán)屬用地范圍等現(xiàn)象，造成城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)用地不好使用以及不便管理等問(wèn)題。此外，增量規(guī)模的設(shè)置是當(dāng)前存量規(guī)劃時(shí)代優(yōu)先使用存量空間，科學(xué)使用增量空間的一種體現(xiàn)。但對(duì)于大多數(shù)縣（區(qū)）來(lái)講，受地方財(cái)政影響，存量空間利用成本遠(yuǎn)大于增量空間利用成本，不能保障發(fā)展需求，反而在一定程度上影響地方高質(zhì)量發(fā)展。

（三）城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定后存在問(wèn)題

1、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)部分圖斑使用價(jià)值低

一是，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定過(guò)程中依據(jù)現(xiàn)狀建設(shè)用地或自然資源部下發(fā)已備案的批準(zhǔn)建設(shè)用地范圍線，而不是考慮實(shí)際建設(shè)范圍，尤其是在邊界外圍不規(guī)則處剩余的邊角地，不能科學(xué)、有效、合理利用。

二是，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定過(guò)程中將地形相對(duì)復(fù)雜的山體林地劃入集中建設(shè)區(qū)，開(kāi)發(fā)建設(shè)難度大，費(fèi)用相對(duì)較高，與當(dāng)前用地實(shí)際使用價(jià)值不匹配；城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地位于河湖管理范圍內(nèi)，與相關(guān)規(guī)定有沖突，影響圖斑后續(xù)開(kāi)發(fā)使用；位于交通運(yùn)輸用地、高壓線走廊附近的圖斑，未能預(yù)留合理的退讓距離，圖斑使用價(jià)值不高。

2、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界存在指標(biāo)浪費(fèi)與不能滿足需求并行現(xiàn)象

由于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定時(shí)，部分重大建設(shè)項(xiàng)目存在不確定性，受政策影響或企業(yè)自身情況，存在建設(shè)延后、項(xiàng)目取消現(xiàn)象，因項(xiàng)目需求而預(yù)留的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍和指標(biāo)被閑置，造成指標(biāo)浪費(fèi)；同時(shí)，受新的招商引資政策影響或原有項(xiàng)目擴(kuò)建需求，部分新謀劃的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目未在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)，未預(yù)留城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界增量空間，項(xiàng)目不能進(jìn)行規(guī)劃與建設(shè)。因此，存在指標(biāo)閑置、浪費(fèi)與用地不能充分保障并行現(xiàn)象。

3、部分省份存在備案的批準(zhǔn)建設(shè)用地未納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界

部分省份未具體指明自然資源部下發(fā)截止2020年12月31日部級(jí)備案報(bào)批用地以及2021年以來(lái)省級(jí)備案及未備案的報(bào)批用地的處置要求，一方面未將自然資源部下發(fā)截止2020年12月31日部級(jí)備案報(bào)批用地按現(xiàn)狀建設(shè)用地，納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界；另一方面，受增量規(guī)模和單一城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界圍合面積限制，2021年以來(lái)省級(jí)備案及未備案的部分報(bào)批用地，未納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界并計(jì)入增量規(guī)模。這兩種未將報(bào)批用地納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的情形，存在影響用地建設(shè)的可能。

三、 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理的思考

（一）城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理統(tǒng)一要求

根據(jù)《自然資源部關(guān)于做好城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2023〕193號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）文件要求，在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用中加強(qiáng)和規(guī)范城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理，要堅(jiān)持以下原則：

一是，堅(jiān)決維護(hù)“三區(qū)三線”劃定成果的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求均需納入規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)統(tǒng)籌核算；明確城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界五年可以調(diào)整一次，但需要通過(guò)進(jìn)行評(píng)估，并需按法定程序經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意后進(jìn)行調(diào)整。

二是，推動(dòng)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定成果精準(zhǔn)落地實(shí)施。結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施，合理安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，尤其是在增量空間上要為“十五五”“十六五”期間至少留下35%、25%的增量用地，并規(guī)定年度增量至少為每年保留五年平均規(guī)模的80%；明確城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界可隨永久基本農(nóng)田優(yōu)化和五年評(píng)估進(jìn)行調(diào)整外，可設(shè)置符合城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界局部?jī)?yōu)化的情形清單，同時(shí)要保證城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)符合劃定時(shí)的相關(guān)技術(shù)要求。

三是，統(tǒng)籌做好規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地安排。明確城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地負(fù)面清單和準(zhǔn)入要求，符合相關(guān)要求的用地，需納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)督；明確新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)統(tǒng)籌核算，等量縮減城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，確保城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)不突破。

四是，嚴(yán)格規(guī)范城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的全生命周期管理。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界發(fā)生變化的，省級(jí)自然資源主管部門應(yīng)及時(shí)向部匯交數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)合格納入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。

（二）城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理幾點(diǎn)深入思考

在遵循全國(guó)層面城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理統(tǒng)一要求的前提下，結(jié)合現(xiàn)有城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定過(guò)程中存在的實(shí)際問(wèn)題以及市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制審批與實(shí)施，談?wù)撘韵聨c(diǎn)認(rèn)識(shí)。

1、探索建立“五年評(píng)估調(diào)整+年度局部?jī)?yōu)化”機(jī)制

允許對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行調(diào)整和局部?jī)?yōu)化。一方面，為確保城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界一經(jīng)劃定，未經(jīng)法定程序，任何部門和個(gè)人不得隨意修改、擅自調(diào)整?？梢愿鶕?jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃五年評(píng)估，確需進(jìn)行調(diào)整的按照法定程序經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意后進(jìn)行調(diào)整。另一方面，可以根據(jù)城市體檢工作，結(jié)合年度增量規(guī)模使用和項(xiàng)目建設(shè)情況，對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行局部?jī)?yōu)化。

首先，明確城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界局部?jī)?yōu)化的原則。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界局部?jī)?yōu)化，并不是重劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“總體穩(wěn)定、局部?jī)?yōu)化”的原則，確保與城市發(fā)展戰(zhàn)略保持一致，落實(shí)發(fā)展規(guī)劃與上位國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略傳導(dǎo)，確保城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界總體形態(tài)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，做到布局更合理、空間更高效、形態(tài)有優(yōu)化。

其次，明確符合城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界局部?jī)?yōu)化的清單。嚴(yán)格遵循《通知》中符合城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界布局優(yōu)化六種情形。針對(duì)規(guī)劃深化實(shí)施中因用地勘界、比例尺銜接等需要局部?jī)?yōu)化城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的這種情形進(jìn)行深化，即控制局部?jī)?yōu)化面積占項(xiàng)目地塊用地面積的比例，確保城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界符合局部?jī)?yōu)化的原則而不是重新劃定。此外，可與強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃、國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃編制和修改工作的銜接，進(jìn)一步摸清不能滿足需求之處，強(qiáng)化局部?jī)?yōu)化的準(zhǔn)確性。

第三，明確城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界局部?jī)?yōu)化的技術(shù)要求。延續(xù)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定技術(shù)要求，確保技術(shù)路徑不變、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不變、計(jì)算方法不變，保持工作的前后延續(xù)性。

最后，明確城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界局部?jī)?yōu)化調(diào)出、調(diào)入地塊清單。制定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界局部?jī)?yōu)化調(diào)出地塊負(fù)面清單，即不得將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)已實(shí)施、已報(bào)批的城鎮(zhèn)建設(shè)用地予以調(diào)出，經(jīng)省政府批復(fù)的各類開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)范圍、已獲批的土地征收成片開(kāi)發(fā)方案范圍內(nèi)地塊不能調(diào)出；制定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界局部?jī)?yōu)化調(diào)入正面清單，即調(diào)入圖斑符合《通知》中允許調(diào)整的六種情形。同時(shí)，確保調(diào)入地塊符合耕地與永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地、飲用水源地等各類空間控制線的管控要求，不與其范圍沖突。

2、制定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地項(xiàng)目準(zhǔn)入正面清單

在國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外不得進(jìn)行城鎮(zhèn)集中建設(shè)，不得規(guī)劃建設(shè)各類開(kāi)發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不得規(guī)劃城鎮(zhèn)居住用地或兼容城鎮(zhèn)居住功能的用地?？山Y(jié)合城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)等用地需求，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外，布局有特定選址要求的少量城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

明確城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外允許新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地準(zhǔn)入正面清單，主要涉及：公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，即具有連接組團(tuán)的城鎮(zhèn)道路用地，交通場(chǎng)站、停車場(chǎng)等交通運(yùn)輸用地，排水、供電、供燃?xì)?、供熱、通信和城鄉(xiāng)供水、廣播電視設(shè)施、環(huán)衛(wèi)、消防等設(shè)施用地；公益設(shè)施用地，包括科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護(hù)等；綠地與開(kāi)敞空間用地，包括公園綠地、防護(hù)綠地，適度的廣場(chǎng)用地；因城鄉(xiāng)融合或旅游開(kāi)發(fā)等需要，遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)零星布局的加油站、充換電站、加換氣站等公用設(shè)施營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)用地；對(duì)防護(hù)、隔離等有特殊選址要求的特殊醫(yī)療、零星工業(yè)用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地和儲(chǔ)備庫(kù)等；依托郊野公園、風(fēng)景名勝區(qū)等旅游資源的服務(wù)配套設(shè)施用地和依托資源的零星產(chǎn)業(yè)用地；其他必要的服務(wù)設(shè)施和城鎮(zhèn)民生保障項(xiàng)目等用地等。

同時(shí)，確保在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，符合國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)準(zhǔn)入和城鎮(zhèn)建設(shè)用地用途管制要求，并納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)管。

3、強(qiáng)化城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界動(dòng)態(tài)維護(hù)

一是，明確城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，即不應(yīng)超過(guò)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界集中建設(shè)區(qū)增量規(guī)模的10%。

二是，進(jìn)一步強(qiáng)化城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)不變的要求，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外新增建設(shè)用地規(guī)模需納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)統(tǒng)籌核算，即城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，需要調(diào)減城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，確保城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)規(guī)模不突破。

三是，規(guī)定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地管控方式，按照“指標(biāo)約束+分區(qū)準(zhǔn)入”的方式進(jìn)行管控，積極探索城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)落地方案、審批程序、規(guī)劃條件出具和規(guī)劃許可要求。

四、 總結(jié)

本文是根據(jù)廣東省、江西省以及陜西省等省份“三區(qū)三線”劃定相關(guān)要求和細(xì)則，結(jié)合城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定工作實(shí)踐，在參考《通知》以及廣東省、江西省、陜西省、湖北省與浙江省等省份關(guān)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理相關(guān)要求作出的初步思考，僅代表個(gè)人觀點(diǎn)。當(dāng)然，文中也存在許多不足之處。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外新增建設(shè)用地如何落地實(shí)施與管控，需要結(jié)合具體用地需求，進(jìn)行下一步探索。

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