鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中最低層級的總體規(guī)劃編制單元，既要落實縣級國土空間規(guī)劃的相關(guān)安排，也要統(tǒng)籌引導(dǎo)村莊規(guī)劃和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃的編制，側(cè)重實施性、操作性，編制過程中穿插著多個部門及鎮(zhèn)村的協(xié)調(diào)配合工作，是各類沖突最直接的呈現(xiàn)平臺。基于此，本文對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的編制思路提出以下幾點建議。

一、落實上位規(guī)劃要求

首先，應(yīng)對發(fā)展規(guī)劃、市縣級國土空間規(guī)劃和各類專項規(guī)劃等上位規(guī)劃中對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體要求一一解讀分析，并結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，化解沖突，找出并放大共通點，精準(zhǔn)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位。其次，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域各類資源底數(shù)，結(jié)合本地實際，在上位規(guī)劃確定的“三區(qū)三線”、國土空間開發(fā)保護(hù)格局、用途管制分區(qū)的基礎(chǔ)上細(xì)化空間布局，尤其突出公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施的合理配置。最后，細(xì)化上位規(guī)劃確定的重點區(qū)域、重大工程及重點項目，合理制定國土空間開發(fā)、資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、國土整治等實施項目的統(tǒng)籌安排和行動計劃，加強(qiáng)規(guī)劃的實施性和操作性。

二、明確規(guī)劃編制重點內(nèi)容

首先是夯實基礎(chǔ)摸查。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制工作中，需收集相關(guān)規(guī)劃成果、各項自然資源管理數(shù)據(jù)等各相關(guān)行業(yè)、部門的基礎(chǔ)性資料，并對各項數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、歸納和分析。同時，深入鄉(xiāng)村、部門、企業(yè)，通過現(xiàn)場調(diào)查、座談交流等方式進(jìn)行實地調(diào)研，了解本地發(fā)展實際，切實吸納規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各相關(guān)方的合理訴求。其次是確定規(guī)劃編制內(nèi)容和時序。在摸排規(guī)劃區(qū)域內(nèi)資源本底的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌用途結(jié)構(gòu)調(diào)整、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、各類支撐要素配置、國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃建設(shè)等內(nèi)容，制定詳細(xì)的用途管制規(guī)則，明確分期實施的重點項目。

三、體現(xiàn)“剛性”和“彈性”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的編制應(yīng)體現(xiàn)剛彈性的結(jié)合。剛性體現(xiàn)在底線層面要素的管控，科學(xué)劃定村莊建設(shè)邊界，明確村莊建設(shè)規(guī)模，在考慮耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等一系列底線管控的前提下，合理布局農(nóng)村建設(shè)用地。將耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、生態(tài)保護(hù)紅線和農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模等約束性控制指標(biāo)分解至行政村，有效指導(dǎo)村莊規(guī)劃的編制。同時，在規(guī)劃編制時也要預(yù)留一定的彈性空間，一方面在鎮(zhèn)區(qū)用地性質(zhì)規(guī)劃時，對暫不確定用途或近期內(nèi)不開發(fā)的地塊作為留白用地處理；一方面在鎮(zhèn)區(qū)范圍外預(yù)留一定比例的彈性指標(biāo)，在村莊規(guī)劃編制或規(guī)劃實施時具體使用。通過剛性管控與彈性布局相結(jié)合的規(guī)劃方式，增加規(guī)劃的可執(zhí)行性，減少規(guī)劃實施過程的頻繁調(diào)整。

四、建立全過程、多主體的規(guī)劃公眾參與制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的重點內(nèi)容包括全域的自然資源保護(hù)、國土空間開發(fā)利用、全域空間格局、鎮(zhèn)區(qū)空間布局和村莊建設(shè)管控等，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相關(guān)的各個部門和社會主體，必須建立起包含規(guī)劃前期研究、規(guī)劃草案、 規(guī)劃成果、管理管控措施制定等全過程，政府部門、村民、企業(yè)、專家學(xué)者等多元主體共同參與的制度體系，實現(xiàn)開門做規(guī)劃。

“多規(guī)合一”改革政策背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的編制面臨諸多新的要求和挑戰(zhàn)，是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程，如何編制好鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃還需在實踐過程中一步步探索。