新修正的《土地管理法》按照黨的十八屆三中全會(huì)確定的縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善對(duì)被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機(jī)制的改革要求，在充分總結(jié)33個(gè)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首次通過列舉方式對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行界定，明確：軍事和外交，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，科技、教育等社會(huì)公共事業(yè)，扶貧搬遷和保障性安居工程，確屬必需的，可以征收農(nóng)民集體所有土地。同時(shí)，考慮到我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的時(shí)期，為了滿足城市發(fā)展用地需求，在第四十五條第一款第（五）項(xiàng)規(guī)定符合條件的“成片開發(fā)”建設(shè)可以征收土地。關(guān)于土地征收成片開發(fā)應(yīng)用提出以下幾點(diǎn)思考：

 1、成片開發(fā)方案是保障項(xiàng)目合法用地的必要措施

土地征收成片開發(fā)必須符合“十四五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、符合縣域國(guó)土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”成果，并將成片開發(fā)范圍納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。成片開發(fā)范圍內(nèi)征收區(qū)域也將納入國(guó)家、省、市、縣發(fā)展規(guī)劃“盤子”，為區(qū)域重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目合法合規(guī)征收、報(bào)批、落地創(chuàng)造條件，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)提供基礎(chǔ)的土地要素保障。

2、成片開發(fā)是綜合開發(fā)的基礎(chǔ)。綜合開發(fā)就是地上和地下、基礎(chǔ)設(shè)施和房產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)和公益、居住和公共服務(wù)、生產(chǎn)、生活與生態(tài)的統(tǒng)籌規(guī)劃、集中性、一體化開發(fā)，通過統(tǒng)籌規(guī)劃各類配置，各種功能相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)土地的綜合利用和高效利用。

在一個(gè)相對(duì)成片的區(qū)域內(nèi)，綜合考慮各種業(yè)態(tài)，居住和配套、開發(fā)和保護(hù)、經(jīng)濟(jì)與文化、生產(chǎn)、生活和生態(tài)等多種需求，各方面統(tǒng)籌考慮，綜合平衡，合理布局，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一實(shí)施。這樣就有必要對(duì)成片的土地實(shí)行統(tǒng)一征收。我們看到，新修正的《土地管理法》第四十五條第一款，第（一）、（二）、（三）、（四）、（六）條都不含經(jīng)營(yíng)性土地開發(fā)的內(nèi)容，只有第（五）條政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)，因其中必然包含提供居住功能的房地產(chǎn)開發(fā)內(nèi)容，才使得成片征收農(nóng)民集體土地成為了必要和可能。

3、成片開發(fā)讓帶條件招拍掛也成為一種可能?；蛘哒f，它使得政府根據(jù)片區(qū)綜合開發(fā)方案進(jìn)行土地招拍掛，成為了一種必要。

在成片開發(fā)的土地中，用于商品房開發(fā)的地塊，實(shí)際是作為整個(gè)片區(qū)開發(fā)重要的資金平衡工具。因?yàn)槭蔷C合開發(fā)，所以只考慮商業(yè)住宅用地開發(fā)盈利是不行的，而必須按照政府統(tǒng)一規(guī)劃的片區(qū)綜合開發(fā)方案，把片區(qū)內(nèi)的公共建筑、公共配套、綠化也統(tǒng)籌考慮，這樣才能達(dá)到成片開發(fā)、綜合利用土地的目的。這使得帶方案招拍掛、定向招拍掛成為可能--因?yàn)椴皇撬械钠髽I(yè)都具有一體化開發(fā)、綜合開發(fā)的能力。

4、成片開發(fā)使得協(xié)議出讓土地也有了可能。我們知道土地有劃撥、招拍掛、協(xié)議出讓幾種方式。其中招拍掛完全市場(chǎng)化，成功交易的不確定性很高，不易形成土地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)主體和二級(jí)市場(chǎng)開發(fā)主體的互相配合、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，不易達(dá)到綜合開發(fā)的目的。現(xiàn)在，為了達(dá)到綜合開發(fā)的目的，根據(jù)有關(guān)政策，原土地權(quán)利人可以申請(qǐng)按照政府批準(zhǔn)的方案自主進(jìn)行地塊開發(fā)改造，并通過有償協(xié)議出讓方式獲得土地開發(fā)權(quán)。

“成片開發(fā)”的政策性、理論性、技術(shù)性和敏感性較強(qiáng)，目前應(yīng)用層面仍在不斷探索和完善，在具體實(shí)踐過程中也將不斷深化認(rèn)識(shí)、理順關(guān)系，以使每一個(gè)成片開發(fā)的地塊能夠發(fā)揮更大效能。