一、基本概念

依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保障項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

全稱：城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施前后對比照

二、政策提出

上世紀(jì)90年代后期開始，采取建設(shè)用地置換、周轉(zhuǎn)和土地整理折抵，盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)用地不足。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）文件提出：鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。

為了貫徹落實國發(fā)〔2004〕28號文件，國土資源部研究制定了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發(fā)〔2005〕207號）。為了穩(wěn)妥推進(jìn)增減掛鉤，國土資源部相繼出臺一系列政策，先開展試點工作（數(shù)量有限且由部批準(zhǔn)和管理）。

三、發(fā)展歷程

    城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目自開展以來，主要經(jīng)過三個階段的變化：

第一階段：縣域內(nèi)試點緩解城鎮(zhèn)用地供需矛盾

2005年10月國土資源部組織啟動了增減掛鉤試點工作，根據(jù)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發(fā)〔2005〕207號），按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”原則進(jìn)行管理，嚴(yán)格限定在縣域范圍內(nèi)實施。

2007年7月國土資源部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的通知》（國土資發(fā)〔2007〕169號），要求統(tǒng)一思想認(rèn)識，進(jìn)一步明確掛鉤試點工作的指導(dǎo)原則；突出規(guī)劃引導(dǎo)，嚴(yán)格控制掛鉤試點的范圍和規(guī)模；從嚴(yán)規(guī)范管理，促進(jìn)掛鉤試點工作有序開展；尊重農(nóng)民意愿，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益；加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保掛鉤試點工作取得成效。

2008年6月國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號）文件要求掛鉤試點工作應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府組織協(xié)調(diào)，相關(guān)部門協(xié)同配合，共同推進(jìn)。項目區(qū)內(nèi)拆舊地塊整理的耕地面積，大于建新占用的耕地的，可用于建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡；掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊整理復(fù)墾的耕地面積歸還，面積不得少于下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

第二階段：省域內(nèi)流轉(zhuǎn)助推脫貧攻堅

2010年12月國務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號）文件要求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)民新居、城鎮(zhèn)發(fā)展等土地整治活動，合理設(shè)置建新、拆舊項目區(qū)，確保項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量有減少、布局更合理，耕地面積有增加、質(zhì)量有提高，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)。各地要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、林業(yè)保護(hù)利用和生態(tài)建設(shè)等有關(guān)要求，科學(xué)編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，合理安排增減掛鉤試點的規(guī)模、布局和時序。

2011年10月國土資源部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點在線監(jiān)管工作的通知》（國土資廳函〔2011〕975號）要求，今后新批準(zhǔn)實施的增減掛鉤試點項目區(qū)都要按照《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點在線監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)方案》要求及時將有關(guān)信息上圖入庫并在線備案，實行增減掛鉤試點工作動態(tài)在線監(jiān)管。

2011年12月國土資源部《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的通知》（國土資發(fā)〔2011〕224號），省級要編制好增減掛鉤專項規(guī)劃，并報部批準(zhǔn)實施；市、縣要編制好增減掛鉤項目區(qū)實施方案，逐級上報?。▍^(qū)、市）審批，報部備案。今后，部批準(zhǔn)增減掛鉤試點，包括土地整治示范建設(shè)中的增減掛鉤項目在內(nèi)，將以地方增減掛鉤規(guī)劃、項目區(qū)實施方案編制和實施情況作為重要依據(jù)。

2015年11月《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》政策提出，利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷，在連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣開展易地扶貧搬遷，允許將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用。

2016年2月國土資源部《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國土資規(guī)〔2016〕2號）要求，部在分解下達(dá)全國增減掛鉤指標(biāo)時，向脫貧攻堅任務(wù)重的省份傾斜；省級國土資源主管部門在安排增減掛鉤指標(biāo)時，要重點支持貧困市縣的扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作；市、縣級國土資源主管部門在組織增減掛鉤項目區(qū)時，要優(yōu)先考慮貧困村莊特別是實施易地扶貧搬遷的村莊，積極支持具備條件的貧困地區(qū)通過開展增減掛鉤，推動扶貧開發(fā)和易地扶貧搬遷工作。

集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)開展增減掛鉤的，可將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

第三階段：東西部跨省域調(diào)劑，實施脫貧協(xié)作

2018年3月根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》（國辦發(fā)〔2018〕16號）文件要求，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市，占用耕地、新開墾耕地不足以補(bǔ)充所占耕地，或者資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、補(bǔ)充耕地能力嚴(yán)重不足的省，由于實施重大建設(shè)項目造成補(bǔ)充耕地缺口，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在耕地后備資源豐富省份落實補(bǔ)充耕地任務(wù)的行為。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑指“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。

2018年7月自然資源部《關(guān)于印發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實施辦法》（自然資規(guī)〔2018〕4號），幫扶省份省級人民政府根據(jù)國家下達(dá)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑任務(wù)，深度貧困地區(qū)所在省份省級人民政府根據(jù)國家下達(dá)的節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑任務(wù)。

2021年12月自然資源部財政部國家鄉(xiāng)村振興局關(guān)于印發(fā)《鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》的通知（自然資發(fā)〔2021〕178號）文件（有效期至2025年12月31日）要求，原“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣、國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，拆舊復(fù)墾安置節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)在省際協(xié)商基礎(chǔ)上由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。不得先拆舊復(fù)墾再予以追認(rèn)，不得擅自擴(kuò)大規(guī)模。調(diào)出的節(jié)余指標(biāo)，必須來源于增減掛鉤拆舊復(fù)墾產(chǎn)生的、可長期穩(wěn)定利用的耕地。位于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)或25度以上陡坡的原則上不得復(fù)墾為耕地。節(jié)余指標(biāo)優(yōu)先滿足當(dāng)?shù)赜玫匦枨蠛蠓娇捎糜诳缡∮蛘{(diào)劑。