自2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出建立空間規(guī)劃體系以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院曾多次印發(fā)相關(guān)文件，指導(dǎo)新的國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)。特別是2018年3月《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》通過后，我國(guó)已相繼完成了從國(guó)務(wù)院到省、市、縣多級(jí)的行政機(jī)構(gòu)改革。新組建的自然資源部門，集中行使原住建部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、發(fā)改部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土資源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、測(cè)繪等部門的所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。在國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)背景下國(guó)土空間總體規(guī)劃已經(jīng)全面啟動(dòng)編制，并積累了大量經(jīng)驗(yàn)，但作為落實(shí)總體規(guī)劃意圖，直接指導(dǎo)規(guī)劃管理、落實(shí)剛性控制底線的詳細(xì)規(guī)劃，如何適應(yīng)新的國(guó)土空間規(guī)劃體系，并在新的規(guī)劃治理體系下繼續(xù)發(fā)揮管控作用仍存在很多困惑。詳細(xì)規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系的核心組成部分，其改革和創(chuàng)新是我國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

1.國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃編制的背景

2019年5月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）發(fā)布，提出構(gòu)建“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，即將國(guó)土空間規(guī)劃從行政管理事權(quán)的角度分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)五級(jí)；從規(guī)劃類型的角度分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃三類。在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，詳細(xì)規(guī)劃從縱向和橫向兩個(gè)方面都更加明確地強(qiáng)調(diào)了其實(shí)施性規(guī)劃的特征：一方面，從對(duì)應(yīng)的縱向空間管理事權(quán)上看，詳細(xì)規(guī)劃處于落地環(huán)節(jié)，詳細(xì)規(guī)劃在市縣級(jí)以下組織編制，需要通過“下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃”的逐級(jí)傳導(dǎo)將重大決策部署、國(guó)家戰(zhàn)略等國(guó)家意志落實(shí)；另一方面，在三類規(guī)劃中詳細(xì)規(guī)劃處于實(shí)施環(huán)節(jié)，詳細(xì)規(guī)劃需要將總體規(guī)劃階段確定的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、“三區(qū)三線”劃定、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開發(fā)保護(hù)格局和土地利用等內(nèi)容在空間上落實(shí)，并納入相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容。因此，《若干意見》明確了詳細(xì)規(guī)劃作為“開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)”的地位。面對(duì)國(guó)家空間治理體系的新要求，詳細(xì)規(guī)劃正處于一個(gè)改革的“窗口期”，需要在實(shí)踐中總結(jié)新型詳細(xì)規(guī)劃編制的經(jīng)驗(yàn)。

2.國(guó)土空間規(guī)劃體系下詳細(xì)規(guī)劃編制的新要求

2.1 從開發(fā)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向發(fā)展與保護(hù)相統(tǒng)一

統(tǒng)籌社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)發(fā)展等方面的需求一直以來(lái)都是我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的價(jià)值導(dǎo)向，但受到土地財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)訴求的影響，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃在實(shí)踐中往往體現(xiàn)了以開發(fā)為導(dǎo)向的鮮明特征。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和生態(tài)文明體制改革的雙重背景下，發(fā)展與保護(hù)相統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展理念在城市發(fā)展和國(guó)土開發(fā)保護(hù)中被放到了重要地位，這也要求詳細(xì)規(guī)劃在核心理念上必須從以開發(fā)為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向開發(fā)與保護(hù)并重。詳細(xì)規(guī)劃的編制除了要約束建設(shè)活動(dòng)在城鎮(zhèn)空間中產(chǎn)生的負(fù)外部性，還需要在實(shí)用性村莊規(guī)劃層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村域國(guó)土開發(fā)與保護(hù)活動(dòng)，為城鎮(zhèn)空間外的開發(fā)與保護(hù)活動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)。

2.2 從城鎮(zhèn)建設(shè)管控轉(zhuǎn)向全域國(guó)土空間用途管制

為空間用途管制提供依據(jù)一直以來(lái)都是詳細(xì)規(guī)劃的重要作用。在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下，控規(guī)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)通過“一書兩證”制度對(duì)土地用途和開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行管制。但在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，規(guī)劃區(qū)以外的用途管制都由多個(gè)職能部門分散主導(dǎo)，通過耕地保護(hù)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、主體功能區(qū)規(guī)劃和林地占用補(bǔ)償制度等不同的手段進(jìn)行管制，缺乏實(shí)施性規(guī)劃作為直接依據(jù)。機(jī)構(gòu)改革后由自然資源部門統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制的職能，詳細(xì)規(guī)劃作為用途管制的法定依據(jù)，從城鎮(zhèn)空間走向各類國(guó)土空間，不僅要繼承控規(guī)對(duì)城鎮(zhèn)空間進(jìn)行用途管制，還要作為農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間中的建設(shè)活動(dòng)、資源開發(fā)、土地轉(zhuǎn)用、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等各類開發(fā)保護(hù)活動(dòng)的法定依據(jù)，指導(dǎo)“山水林田湖草沙”全要素的自然資源管理，成為全域國(guó)土空間用途管制的工具。

2.3 從技術(shù)理性主導(dǎo)轉(zhuǎn)向要素市場(chǎng)化配置

土地作為重要的生產(chǎn)要素，是詳細(xì)規(guī)劃的核心對(duì)象，詳細(xì)規(guī)劃通過對(duì)土地發(fā)展權(quán)的合理配置供給公共物品，避免經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性。但傳統(tǒng)控規(guī)從技術(shù)合理角度出發(fā)的編制方式忽視了土地要素配置的現(xiàn)狀利益格局和利益主體，以致于規(guī)劃實(shí)施落地難。隨著要素市場(chǎng)化配置改革的深入，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、存量用地的盤活等方面的政策日益成熟，詳細(xì)規(guī)劃面向落地實(shí)施，對(duì)土地的現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)格局建立更清晰、準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，對(duì)土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的交易成本進(jìn)行更深入的研究，從而為市場(chǎng)主體進(jìn)行土地要素配置提供先決條件和科學(xué)依據(jù)。

3.新要求下詳細(xì)規(guī)劃編制探索

3.1 編制與國(guó)土空間總體規(guī)劃同步的全覆蓋的詳細(xì)規(guī)劃

人口流失、產(chǎn)業(yè)失速、空間低效和生態(tài)低質(zhì)等問題在城市發(fā)展中日益凸顯，空間治理的失效是導(dǎo)致城市空間發(fā)展失序的重要原因。詳細(xì)規(guī)劃層面的空間管控是空間治理方面的一塊短板：一方面，控規(guī)編制覆蓋率低，城市發(fā)展缺乏詳細(xì)規(guī)劃深度的建設(shè)指引；另一方面，已編制的控規(guī)不僅存在科學(xué)性研究不夠、彈性預(yù)留不足等共性問題，還存在與永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線相沖突的“規(guī)劃打架”問題?，F(xiàn)行的詳細(xì)規(guī)劃編制模式和體系已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)期的空間治理需求。在全面開展國(guó)土空間總體規(guī)劃編制的背景下，開展與國(guó)土空間總體規(guī)劃編制同步的新一輪全覆蓋的詳細(xì)規(guī)劃編制工作，通過兩個(gè)層次規(guī)劃同步編制的方式，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的體系性優(yōu)勢(shì)，建立起同步推進(jìn)、相互支撐的“總控聯(lián)動(dòng)”工作模式，以解決城市發(fā)展建設(shè)的空間治理矛盾，回應(yīng)發(fā)展與保護(hù)相統(tǒng)一、全域全要素的用途管制、要素市場(chǎng)化等空間治理新命題，進(jìn)一步強(qiáng)化詳細(xì)規(guī)劃的落地性和科學(xué)性。

3.2 銜接規(guī)劃管理事權(quán)的詳細(xì)規(guī)劃編制全覆蓋

在進(jìn)行和總體規(guī)劃編制同步的詳細(xì)規(guī)劃編制全覆蓋時(shí)，規(guī)劃單元應(yīng)統(tǒng)籌考慮規(guī)劃技術(shù)的合理性，保證規(guī)劃管理的全覆蓋、無(wú)沖突，兼顧空間管理事權(quán)和不同類型國(guó)土空間用途管制的特點(diǎn)：一是要符合詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)上的合理性。規(guī)劃單元應(yīng)有明確的四至邊界、適度的用地和人口規(guī)模、公共設(shè)施的服務(wù)半徑和相對(duì)獨(dú)立的主導(dǎo)功能。二是要協(xié)調(diào)規(guī)劃單元和行政管理事權(quán)的關(guān)系。例如，中心城區(qū)由縣區(qū)（市）政府管理，主要將內(nèi)部的功能片區(qū)作為單元?jiǎng)澐值囊罁?jù)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄地區(qū)在劃分單元時(shí)則應(yīng)保持行政單元的相對(duì)完整；各類新城新區(qū)等應(yīng)考慮其實(shí)際相對(duì)獨(dú)立空間的管轄權(quán)和空間資源配置，保持其邊界完整性，以便后期的規(guī)劃管理，如跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)的新城為保證管理職能的完整性，可以作為獨(dú)立的規(guī)劃單元進(jìn)行編制。三是要考慮不同類型要素管理的特點(diǎn)。建設(shè)空間內(nèi)主要面對(duì)土地要素的管理，需要綜合考慮土地開發(fā)的完整性，因此主次干路和自然界限等因素應(yīng)作為首要?jiǎng)澐忠罁?jù)；非建設(shè)空間需要進(jìn)一步考察規(guī)劃單元承載的主要自然資源要素類型，使其與資源要素利用和管理的實(shí)際需要相適應(yīng)，如對(duì)于耕地，應(yīng)首先考慮耕地保護(hù)和不同農(nóng)業(yè)耕作模式（如小農(nóng)、家庭農(nóng)場(chǎng)和規(guī)模農(nóng)業(yè)等）的需要，結(jié)合要素所有權(quán)邊界進(jìn)行單元?jiǎng)澐帧?/span>

3.3 面向不同國(guó)土空間類型的差異化管控模式

參考文獻(xiàn)：

[1] 胡思聰，羅小龍，顧宗倪，等．國(guó)土空間規(guī)劃體系下的汕頭詳細(xì)規(guī)劃編制探索 [J]．規(guī)劃師，2021(5)：38-44．

[2] 趙廣英，李晨．國(guó)土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革思路 [J]．城市規(guī)劃學(xué)刊，2019(4)：37-46．

[3] 曹小曙，歐陽(yáng)世殊，呂傳廷．基于用地分類的國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃編制研究 [J]．經(jīng)濟(jì)地理，2021(4)：192-200．

[4] 孫施文．從城鄉(xiāng)規(guī)劃到國(guó)土空間規(guī)劃 [J]．城市規(guī)劃學(xué)刊，2020(4)：11-17．