隨著社會經(jīng)濟的進步，城市建設發(fā)展越來越迅速，推動著我國其他行業(yè)不斷進步，為我國基礎建設的不斷完善貢獻力量。近年來，隨著全球環(huán)境危機日益加深，重大自然災害頻繁發(fā)生，一場暴雪可能讓城市面臨交通癱瘓，一場暴雨可能讓半座城市陷入內(nèi)澇，一場地震可能讓半座城市消失，一場疫情可能讓整個城市混亂又靜止。城市在應對自然災害、社會安全和公共衛(wèi)生中表現(xiàn)出一定的脆弱性，以公共衛(wèi)生事件、社會安全事件為代表的災害類型已逐漸成為影響城市安全的主要因素。在中國當前重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系的背景下，我們需探索如何將韌性城市規(guī)劃理念融入各級國土空間規(guī)劃體系中，從而提升城市應對與恢復的綜合實力。
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“韌性城市（Resilience City）”，起源于拉丁語“resilio”的“韌性”一詞，大意是“恢復到原始狀態(tài)”。上世紀70年代初，這一概念應用在生態(tài)系統(tǒng)研究領域，后來逐漸擴展到社會生態(tài)系統(tǒng)等領域。本世紀初，韌性的理念被用于城市復雜系統(tǒng)，然后產(chǎn)生了韌性城市的概念。韌性城市指城市能夠憑自身的能力抵御災害，減輕災害損失，并合理調(diào)配資源以從災害中快速恢復過來。長遠的來講，城市能夠從過往的災害事故中學習，提升對災害的適應能力。韌性城市具有多樣性、冗余性、穩(wěn)健性、可恢復性、適應性和智慧性等六項特征。
韌性城市特性(圖片來筆者自繪)
城市韌性依賴于城市中多種系統(tǒng)和耦合系統(tǒng)的累積和持續(xù)韌性。城市基礎設施系統(tǒng)通過規(guī)劃、設計、建設、運營和維修為城市韌性提供功能保障和支撐；同時基礎設施系統(tǒng)及其功能依賴于城市韌性。系統(tǒng)之間的相互關聯(lián)性，是評估系統(tǒng)和子系統(tǒng)韌性的重要考量因素。2013-2018年間，奧雅納與洛克菲勒基金會合作推出一套評價城市韌性的實用方法體系：城市韌性指標法是一套能夠打造韌性城市的工作法則，包含4個維度、12個韌性城市目標、156個評價指標。
韌性城市框架及指標體系圖
(圖片來源于趙丹，楊兵，何永《城市韌性評價指標體系探討——以北京市為例》)
1、風險評估韌性
通過規(guī)劃建設前的風險評估，從空間維度掌握城市所面臨的災害分布特征，識別危險區(qū)域。可指導優(yōu)化城市規(guī)劃用地布局，為合理布置相關基礎設施和防災設施提供技術支撐。另一方面，對城市建設現(xiàn)狀或者規(guī)劃方案進風險評估，可以為其制定出超過規(guī)劃建設標準的科學的非工程方案，從而節(jié)約工程投資的同時，最大限度地降低災害影晌程度，充分體現(xiàn)韌性城市規(guī)劃建設的冗余性。
城市風險包括自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生和社會安全等。根據(jù)基礎數(shù)據(jù)，聚焦到幾類城市主要風險。在單一災害的分析基礎之上，形成多種災害疊加情境下災害風險分析結(jié)果，最后形成動態(tài)綜合風險數(shù)據(jù)庫。
2、空間格局韌性
空間安全布局是城市韌性建設的基礎。以多功能性、冗余度和多尺度為目標，構(gòu)建以生態(tài)空間、避難空間和安全生產(chǎn)空間為重點的韌性城市空間格局。
生態(tài)空間包涵三類功能：生態(tài)服務功能、生物多樣性功能和生態(tài)敏感性功能。通過生態(tài)源地識別、生態(tài)廊道疏通和生態(tài)節(jié)點明晰優(yōu)化，實現(xiàn)生境網(wǎng)絡完整性。
避難空間由應急避難場所、疏散通道和救援通道構(gòu)成。防災避難空間在避難、救災以及抵御二次災害的過程中有著極其重要的作用。通過救援通道將各個分散點有機聯(lián)通，形成高效的避難空間。
根據(jù)城市重大危險源和敏感管線預留安全生產(chǎn)空間，保障城市安全穩(wěn)定運行。明確已建和規(guī)劃重大危險源，通過協(xié)調(diào)城市用地布局和設施安全距離，實施空間管控，降低重大危險源的危害性。
3、基礎設施韌性
市政基礎設施包括供水、供電、燃氣、排水、供熱、環(huán)衛(wèi)、消防等多方面，關系到居民的基本生活需求，是城市系統(tǒng)的重要組成部分，對于基礎設施的韌性提升，應當從空間布局、設施強化、應急預案、機制管理和宣傳教育等多個方面進行整合優(yōu)化。
基礎設施平時需安全有序運行，做好日常維護，排除安全隱患，更新老化設施；災前做好抗風險干擾；當災情來臨時，及時做到災害應急，水電、通訊等維持城市運行的設施，保障重要設施場站不發(fā)生發(fā)生災害，救援時救災道路通暢；災情發(fā)生后，能夠及時恢復正常運行。
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4、社會組織韌性
形成“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的組織體系。建立政府主導、部門合作、社會組織及公共有效參與的社會響應機制。建立從預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、恢復與重建的全過程應急管理體系。
1、做好國土空間總體規(guī)劃中的雙評價工作，資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價為城市提供了韌性底線。資源環(huán)境承載力評價是對自然資源稟賦和生態(tài)環(huán)境本底的綜合評價，確定國土空間在生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動與城鎮(zhèn)建設等不同功能指向下的承載力等級。國土空間開發(fā)適宜性評價是在資源環(huán)境承載力評價的基礎上，評價其進行城鎮(zhèn)建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適宜程度。做好雙評價工作，可以為韌性城市的規(guī)劃編制提供有利參考。
2、要做好風險評估工作，包括因地制宜評判地震、洪澇、臺風、風暴潮、海岸侵蝕、地質(zhì)等各類自然災害、氣候變化、生態(tài)環(huán)境以及公共衛(wèi)生、公共安全等對城市空間帶來的潛在風險和隱患，系統(tǒng)分析影響發(fā)展的重大風險類型，提出規(guī)劃應對措施。將地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、重要隱患點等現(xiàn)狀資料納入國土空間規(guī)劃風險評估，防患于未然，布局時應注意避開上述區(qū)域。
3、以風險評估為基礎，加強生態(tài)安全、生物安全、環(huán)境保護、安全防護等涉及城市安全要求的各類用地和設施規(guī)劃的落實，構(gòu)建韌性可靠的城鄉(xiāng)安全體系。獲取地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、重大安全敏感設施等有效信息，明確抗震、防洪排澇、人防、消防、地質(zhì)災害防治等方面的規(guī)劃目標、設防標準等要求，明確防災基礎設施、應急服務設施布局和防災減災主要措施等內(nèi)容。結(jié)合需求預留大型危險品存儲設施用地；加強易燃易爆設施、危化品生產(chǎn)儲運等危險源的科學布局，明確安全防護要求。沿海城市應加強因氣候變化造成海平面上升的災害應對措施。
2022年，疫情仍在蔓延，城市仍受到一定沖擊，給全國乃至全球帶來嚴峻挑戰(zhàn)。面臨這樣重大的應急事件，公眾健康、城市規(guī)劃建設、應急治理以及可持續(xù)發(fā)展成為廣泛討論的議題，城市韌性理念因此備受關注。對此提出以下建議：
1、加強“社區(qū)—組團—城市—區(qū)域”全空間尺度的設施保障，保持適度冗余
社區(qū)生活圈是城市最基本的空間單元，與市民生活直接相關，應該注重臨時避難場所的布局，同時關注弱勢群體對防災基礎設施的需求，保障每個社區(qū)生活圈單元具備相對獨立的抗擊災難、自救互助的能力。城市組織層面應該注重完善生命工程建設，形成分布式能源，保障城市安全，完善水系統(tǒng)，預留冗余能力等。組團內(nèi)各個社區(qū)生活圈之間以及各個組團之間的應急道路設施應保障通達性和冗余度。在城市層面應該全面統(tǒng)籌，針對保障公共安全的基礎設施進行總體設計，管理和監(jiān)控。加強城市基礎設施防災能力設計，動態(tài)掌控基礎設施抗災能力。保障充足的空間資源，提高綜合交通系統(tǒng)的冗余度和靈活性。
2、“自上而下”激發(fā)群眾主觀能動性，形成多元防御系統(tǒng)
推廣韌性社區(qū)生活圈試點，提高災害快速應對能力。探索韌性社區(qū)運行和合作機制，推動試點社區(qū)救災人員組織。建設公眾防災自助/互助/公助平臺，充分激發(fā)群眾主觀能動性。加強公眾自救和互助能力，增強社會凝聚力。關注老年人及弱勢群體在災害應對中的需求，做好調(diào)查工作，使得弱勢群體同樣可以融入自助/互助/公助體系。從區(qū)域共同利益的角度出發(fā)，建立區(qū)域性城市風險聯(lián)防體系，共同支撐區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。
3、關注城市隱蔽工程和生命線系統(tǒng)的可靠性
在災難面前，城市基礎設施、管道、生命線系統(tǒng)是城市安全的最后一道屏障。這些隱蔽工程像城市的血管和神經(jīng)，是維系城市功能的基礎。它們之間的相互關聯(lián)性、自身可靠性、災害適應性構(gòu)成了城市韌性。重要城市系統(tǒng)如電力供應、供水、物資儲備等應考慮更充足的冗余，對于災害脆弱性的城市，應與流域邊界內(nèi)的其他城市建立區(qū)域基礎設施聯(lián)通網(wǎng)絡，確保大災時城市具有暢通的生命線和區(qū)域基礎設施通道體系，如長三角、珠三角、京津冀城市群，可在防災生命線系統(tǒng)上形成網(wǎng)絡化、互動互助的機制和相應的軟硬件配套。
4、運用大數(shù)據(jù)和數(shù)字化提升風險監(jiān)控、指揮和處置水平
在城市運營管理大數(shù)據(jù)平臺基礎上，全面提高包括重大傳染病等各類公共安全風險的監(jiān)測預警水平，建成綜合減災與風險預測管理信息平臺。進一步提高各項災害監(jiān)測預警、統(tǒng)計核查和信息服務能力，實現(xiàn)公共安全風險管理與城市應急指揮的雙平臺互聯(lián)互通。城市應急指揮系統(tǒng)是政府與公共機構(gòu)在公共安全事件的預防、應對和善后過程中建立的保障公眾生命財產(chǎn)安全的指揮系統(tǒng)。應急指揮中心承擔較大級別以上突發(fā)事件應急處置與救援的綜合協(xié)調(diào)和指揮責任，并組織協(xié)調(diào)突發(fā)事件的事后評估和善后處理，增強應急決策指揮和協(xié)調(diào)聯(lián)動能力。
5、提高物流和供應鏈的保障能力
本次新冠疫情，快遞物流和物資保障是決戰(zhàn)疫情的關鍵。在城市高度依賴物流和供應鏈的今天，其保障能力至關重要。特別是面臨巨大交通壓力的大城市，可以考慮建立地下物流網(wǎng)絡，或地鐵分時物流系統(tǒng)，在空間與時間上與城市公共交通和私人車輛錯開，提高物流的可靠性和保障能力。
6、建立更包容的韌性文化
公眾面對災害的情緒和災后的精神恢復，也是城市韌性的重要組成部分。通過此次疫情，國人整體上很好地展現(xiàn)了有序、專業(yè)和敬業(yè)的大局觀。對于城市的韌性文化構(gòu)建，包括提升市民對城市的熱愛和歸屬感、提高對災害的認識、提升全民防災意識、提升應對災害的有序性、提升全民應對災害的參與度和技能、縮短災后情緒恢復時間等。
參考文獻：
部分圖片來源于網(wǎng)絡
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